Informatiehuishouding van Jan Steen

Bron: https://www.cultuur.nl/

Op 12 april publiceerden de Raad voor het openbaar bestuur (Rob) en de Raad voor Cultuur (RvC) een gezamenlijk advies aan minister Bussemaker, getiteld Het puberbrein van de overheid: Informatiebeheer in ketensamenwerking. Wat behelst het advies, en gaat het de langverwachte aandacht van de overheden brengen voor hun eigen informatiebeheer?

Digitalisering van informatie stelt de informatiehuishouding van de overheid voor grote problemen. Die conclusie dringt zich op uit de imposante lijst rapporten en adviezen sinds midden jaren 2000. Begin 2005 was er het rapport van de Rijksarchiefinspectie (inmiddels opgegaan in de Erfgoedinspectie), Een dementerende overheid. Daarin werd de vrees geuit dat er gaten gaan vallen in het geheugen van de overheid als zij met ‘digital born’ informatie, bijvoorbeeld ambtelijk e-mailverkeer, niet bewuster omgaat. Veel digitaal geproduceerde beleidsstukken en databestanden maken geen deel uit van de archiveringsprocessen. Bovendien moeten digitale bestanden, anders dan papieren archieven, van tijd tot tijd geconverteerd worden naar nieuwe standaarden om raadpleegbaar te blijven. Niet eens de erfgoedwaarde, maar vooral de verantwoordingsfunctie stond in dit advies centraal.

Informatie op orde

Een jaar later reageerde het ministerie van OCW met Informatie op orde. Daarin erkende de Rijksoverheid het geschetste probleem, en wel in drieërlei opzicht. Voor de eigen bedrijfsvoering, beleidsvorming en -uitvoering; voor de verantwoordingsplicht jegens burgers en politiek; en voor toekomstige generaties (erfgoed). Het ministerie benadrukte bovendien dat overheidsinformatie voor iedereen goed vindbaar en toegankelijk moet zijn.

‘Er is in de hele overheid, van hoog tot laag, sprake van een groot en structureel gebrek aan bewustzijn, aandacht en kennis ten aanzien van het belang van informatie, informatiemanagement en informatiebeheer.’
– Raad voor Cultuur & Raad voor het openbaar bestuur

Naast een sluitend informatiebeheer zouden er dus ook eisen gesteld moeten worden aan (her)vindbaarheid en openbaarheid van de betreffende informatie. Openbaarheid was al een issue sinds de Wet openbaarheid van bestuur (‘de Wob’ uit 1991, binnenkort mogelijk opgevolgd door de Wet open overheid/Woo), maar werd nog eens bekrachtigd met een advies van de Rob uit 2012, Gij zult openbaar maken. En sinds vorig jaar de Wet hergebruik van overheidsinformatie in werking is getreden, hebben met name bibliotheken en musea er een nieuwe verplichting bij. Informatie en data die met publiek geld zijn vervaardigd en waarop geen eigendomsrechten rusten, dienen zij in principe ter beschikking te stellen aan wie er maar om vraagt.

Informatie in ketens

Je zou denken dat er in het afgelopen decennium forse stappen zouden zijn gezet in het op orde brengen van de informatiehuishouding, op papier en digitaal. De Erfgoedinspectie waarschuwde eind 2015 in het rapport Onvoltooid digitaal echter dat er nog veel te doen is. En wie het nieuwste advies van RvC en Rob leest, komt helemaal van een koude kermis thuis. Al in het voorwoord valt te lezen ‘dat het informatiebeheer bij de overheid op dit moment nog grote tekortkomingen heeft. Er wordt stelselmatig te weinig en te laat nagedacht over de informatieafhankelijkheid die samenwerking in ketens met zich meebrengt.’

Met dat laatste is de raison d’être van dit nieuwste advies benoemd. Of het al niet erg genoeg is dat overheidslichamen flinke steken laten vallen in hun eigen informatiehuishouding, komt daar nog bij dat zij samen, in ketens, verantwoordelijk zijn voor beleidsvoorbereiding en -uitvoering. Om dat enigszins goed te laten verlopen dienen zij onderling informatie uit te wisselen. En ja, als het informatiebeheer in eigen huis al niet goed is, gaat er in de uitwisseling natuurlijk ook het een en ander mis. Of zoals in de samenvatting van het advies te lezen is: ‘Wanneer overheden in ketens samenwerken met elkaar en met maatschappelijke partijen kan gebrekkig informatiebeheer erg hinderlijk zijn. Alle grote problemen waarmee de overheid op dit gebied te kampen heeft, spelen in ketens extra op. De onderlinge afhankelijkheden maken informatiebeheer in ketens complex en vergroten de risico’s bij fouten of wanbeheer’ (p. 9). Om daarop te laten volgen dat de informatiehuishouding van de overheid op een puberbrein lijkt: volop in de groei, maar het laat nog flinke steken vallen bij zaken als onthouden, organiseren en controleren. Met als voor de hand liggend bewijsstuk de gang van zaken rond de ontnemingsschikking met Cees H., beter bekend als ‘het bonnetje van Teeven’.

Ontluisterende diagnose

De vraag van Bussemaker aan de beide raden luidde of er een spanning is tussen de formele werkelijkheid van de Archiefwet enerzijds en anderzijds de materiële werkelijkheid van hoe er in feite wordt samengewerkt tussen partijen in het openbaar bestuur.

Het antwoord is ondubbelzinnig bevestigend. ‘Er is in de hele overheid, van hoog tot laag, sprake van een groot en structureel gebrek aan bewustzijn, aandacht en kennis ten aanzien van het belang van informatie, informatiemanagement en informatiebeheer. (…) Bij het inrichten van samenwerkingsprocessen moet informatiebeheer het vertrekpunt zijn, niet het sluitstuk’ (p. 10). Om nog te zwijgen van het vraagstuk van waardering en selectie, het wat wel en wat niet te bewaren, in ketensamenwerking. Daarbij zouden idealiter alle partijen in de keten betrokken moeten zijn, maar de praktijk is een andere.

Zo’n ontluisterende diagnose maakt uiteraard nieuwsgierig naar de remedies. De beide raden komen met een viertal agenderende en vijf concrete instrumentele aanbevelingen. Ze merken er alvast bij op dat ‘door de complexiteit en weerbarstigheid van de problematiek (…) die aanbevelingen helaas slechts in beperkte mate [zullen] kunnen bijdragen aan de oplossing ervan’ (p. 54). Wijs alle bewindslieden op de noodzaak rekening te houden met de afhankelijkheden en kwetsbaarheden die informatiedeling in ketens met zich meebrengt. Laat een multidisciplinair onderzoeksteam nog eens onderzoek doen naar wat er wel en niet goed gaat in de informatiedeling in ketens. Ontwikkel een scholingsprogramma. Geef de Digicommissaris en de Algemeen Rijksarchivaris een regisserende rol.

Fundamenteler probleem

De beide raden hebben naar eer en geweten geprobeerd de vragen van de minister van een waardevol antwoord te voorzien. De indruk die dit advies en de vorige van de afgelopen tien jaar achterlaten, is dat er iets fundamentelers aan de hand is dan dat de overheden samen niet in staat zijn om hun informatiehuishouding op orde te krijgen. De sleutel van het probleem zou wel eens de wens, om niet te zeggen noodzaak, kunnen zijn om bepaalde informatie niet met ‘ketenpartners’ te delen.

De sleutel van het probleem zou wel eens de wens, om niet te zeggen noodzaak, kunnen zijn om bepaalde informatie niet met ‘ketenpartners’ te delen.

Sinds er organisatiesociologie is, is er aandacht voor de noodzaak van ‘afsluiting’. Sociale systemen, zoals ook overheidsorganisaties dat zijn, zien zich tot op zekere hoogte genoodzaakt zich af te grenzen van hun omgeving. Anders komt er geen ‘identiteit’ van de organisatie tot stand waaraan werknemers hun professionele identiteit kunnen ontlenen (‘Wat doe jij in het dagelijks leven?’ ‘Ik werk bij de it-afdeling van de Belastingdienst’). Een deel van de informatieuitwisseling binnen organisaties is gebaat bij het erop kunnen vertrouwen dat het ‘onder ons’ blijft – juist ook in relatie tot andere organisaties in de keten.

Informatie is niet contextonafhankelijk. Voor een juiste betekenisgeving is de context van de organisatie waarin de informatie is geproduceerd onontbeerlijk. Die context gaat verloren bij het externe delen in de keten, met kans op misverstanden. De organisatie weet dat en stelt zich erop in door bepaalde informatie van deling af te schermen. Als beleidsadviseurs dit sociale aspect meer gaan problematiseren – en informatie niet langer als een ‘ding’ behandelen – zou een werkbare aanpak voor onze informatiehuishouding van Jan Steen wel eens een stap dichterbij kunnen komen.

Dit artikel verscheen in Vakblad IP, jaargang 20 nummer 4, 6 mei 2016.

Informatiehuishouding van Jan Steen by Frank Huysmans is licensed under a Creative Commons Attribution 4.0 International License.